32名委员联名“建言”背后:光伏痼疾何解?

3月7日,《中国经营报》记者独家获悉,为了解决上述问题,科技界别32名全国政协委员全额联名递交了《关于理顺光伏项目用地管理、土地税费等相关问题的建议》(以下简称《建议》)的提案,建议理顺光伏电站用地方面存在的问题,完善用地审批管理方面的政策,支持光伏产业发展。
摩尔光伏     2017-3-11 22:19:00

 根据国家能源局发布的统计数据,2016年我国光伏发电新增装机容量3454万千瓦,累计装机容量7742万千瓦,新增和累计装机容量继续位列全球第一。

  但是,近年来在全国各地出现了许多有关光伏发电项目用地方面的问题,加上补贴拖欠、弃光愈演愈烈,这些都成为制约光伏发电项目推进的主要障碍。

  3月7日,《中国经营报》记者独家获悉,为了解决上述问题,科技界别32名全国政协委员全额联名递交了《关于理顺光伏项目用地管理、土地税费等相关问题的建议》(以下简称《建议》)的提案,建议理顺光伏电站用地方面存在的问题,完善用地审批管理方面的政策,支持光伏产业发展。


“一张图”的烦恼


  从政府部门对国土资源的管理范围的维度划分,国土资源分别由国土、地质、水利、气象、林业、旅游、交通、军事等政府部门或机构进行行政管辖。目前国土管理部门和林业管理部门尚未实现“一张图”管理,所以针对同一地块的“土地性质”,需要向两个政府部门核实确认。

  依据国标《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007),我国土地利用现状分类采用一级、二级两个层次的分类体系,共有12个一级类、57个二级类。依据国家林业局发布的林业行业标准《林地分类》(LY/T1812-2009),林地类型又分为8个一级类、13个二级类。全国政协委员、协鑫集团董事长朱共山指出,政府部门间管理范围划分和各部门对土地的界定标准不同,管理界限存在交叉,给企业投资建设光伏发电项目带来困扰。比如,有些土地国土部门给出的是“未利用地”,但林业部门却认定是“林地”。

  全国政协常委、正泰集团董事长南存辉表示,国土资源部发布的《产业用地政策实施工作指引》明确光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的,可按原地类认定和管理。但还未明确农、渔、林光互补光伏发电项目可使用的土地性质,各地市、县国土局因缺少执行依据,不愿出具相关审批文件,对农光、林光互补项目的开展带来很大困扰。

  朱共山指出,另外,从土地规划、用途管制等角度,土地还被划分为基本农田保护区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、重点森林保护区、自然与文化遗产保护区等特殊区域。企业在向国土、林业、农业、水利等部门沟通确认“土地性质”的同时,还要从规划、用途管制角度进行再次确认,使得项目投资开发周期延长。

  根据国土资源部下发的《国土资规〔2015〕5号文》,有关“光伏、风力发电等项目建设占用农用地的,所有用地部分均应按建设用地管理”的规定,极大限制了光伏发电项目发展。目前,河南、山东、天津、青海等省份已明确要求光伏发电项目用地涉及一般农用地的,必须办理转建设用地手续。

  32名委员联名递交的《建议》则认为,光伏发电项目与建筑产业及其他产业用地不同,不会破坏土地,也不会形成永久性用地,光伏组件阵列下面的空间仍可以进行农业、渔业、林业、牧业生产。

  南存辉也表示,农光互补项目用地均按照建设用地管理,将大幅增加用地成本,导致此类项目无法盈利,这与光伏电站的发展趋势及国家鼓励支持清洁能源政策不相符合。


减负与“松绑”


  依据《国土资发[2006]307号》文件规定,光伏发电属工业项目,工业用地出让最低价标准为60元/平方米,即4万元/亩。上述《建议》认为,如果照此对光伏阵列面积征收,会极大影响光伏发电项目收益率。会严重阻碍光伏产业平价上网的趋势和速度,形成负面的社会效益和经济效应。

  此外,“现有土地税费标准较高,各省(区、市)土地使用税的征收年纳税标准从每平方米0.6元到12元不等,执行标准不统一,自由裁量权较大,造成光伏电站投资企业难以把控投资风险,企业税收负担过重、造成投资效益下滑,严重影响光伏发电项目投资积极性。”朱共山对记者表示。

  朱共山等联名委员在今年两会提案中也建言,理顺光伏项目用地审批管理:由国土资源管理部门牵头,协调林业、农业、规划等相关部门,准确界定土地性质,建立联合数据库并向社会公开;光伏项目用地中除办公用房、升压站、厂区路面硬化用地之外属于建设用地外,其他光伏组件阵列不能作为建设用地办理;进一步下调光伏建设用地的收费标准,降低光伏发电成本,让清洁能源进入千家万户。

  南存辉表示,目前,各个省份都根据当地的实际情况出台了土地使用税实施办法,不同省份、不同城市等级、不同土地等级征税标准都不尽相同。例如,青海土地使用税率仅0.6元/平方米/年,而东部省份的土地使用税率每年从3~12元/平方米不等。由于项目占地面积较大,高额的土地使用税直接影响项目的盈利水平与维持能力,阻碍了光伏发电新模式的探索与发展。

  朱共山认为,基于以上问题,光伏发电项目用地政策应予以“松绑”。并提出建议:一是国土资源亟须统一管理和标准界定,国土、林业尽快实现“一张图”管理;二是对土地“占用”进行详细标准界定,修订国土5号文相关条款;三是统一耕地占用税、土地使用税征税标准,减免光伏发电项目用地的耕地占用税和土地使用税。

  另据全国政协委员、通威集团董事局主席刘汉元介绍,根据光伏项目数据平均测算,实际缴纳的度电增值税平均是运维成本的1.8倍,度电增值税平均是净利润的30%。获得贷款后,光伏企业不仅要支付较高的银行利息,而且资金成本中6%的增值税还不能抵扣,作为成本很大占比的利息还要全额征收17%增值税,进一步加重了企业的税费负担。

  鉴于光伏企业增值税、土地费等税费“软成本”给企业带来的巨大压力。刘汉元建议,清理并改革不合理的税制,减免光伏行业的全部税费。


化解补贴痼疾


  事实上,除了土地与税负问题外,横亘在光伏产业面前的补贴拖欠、弃光等痼疾也一直难解。

  3月6日,记者从晶澳太阳能获悉,全国人大代表、晶龙实业集团董事长靳保芳在今年两会递交了《关于扶持和引导光伏行业健康发展的建议》的议案。靳保芳在议案中表示,光伏补贴拖欠问题还没有妥善解决,补贴拖欠长达1.5~2年,拖欠总额估计550亿元以上。

  对于光伏补贴拖欠问题,刘汉元指出,若光伏电站拿不到补贴,就必定会拖欠上游组件厂商货款,组件厂商又会进一步拖欠更上游的原材料供应商的款项,从而引起连锁拖欠,形成大量的呆账、坏账和“三角债”,不仅导致整个光伏产业处于资金吃紧的状况,还将严重冲击投资者对光伏产业投入的信心和决心,甚至可能导致光伏行业面临更大、灾难性的断崖式下滑。

  靳保芳建议,严格按照指标执行补贴发放,明确国家电网作为分布式结算主体责任,保证分布式补贴及时结算。

  刘汉元也表示,国家政策规定之下的财政补贴的拖欠,已对我国光伏产业正常支付、对政府支付信用和诚信社会的建设造成了明显损害。因此他建议强化政府诚信建设,完善基本支付规则,尽量简化补贴资金征收和拨付程序。


来源:中国经营网  作者:吴可仲

 

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